حق تعیین سرنوشت، ساختارهای حکمرانی و آینده ملت‌های غیرفارس در ایران

مُھیم سرخوش


یک قرن گذشته در ایران، دوره‌ای تعیین‌کننده در سرنوشت سیاسی ملت‌های گوناگون این سرزمین بوده است. با قدرت‌گیری رضا شاه و شکل‌گیری دولت مدرن متمرکز، روندی آغاز شد که هدف اصلی آن یکپارچه‌سازی سیاسی، فرهنگی و زبانی ایران بر اساس الگوی دولت–ملت اروپای قرن نوزدهم بود؛ الگویی که با تنوع تاریخی ایران سازگار نبود. سیاست‌های پهلوی، از اشغال نظامی سرزمین‌های بلوچ، کرد، ترک آذربایجانی، عرب و ترکمن گرفته تا سرکوب حکمرانی‌های محلی و انحلال ساختارهای بومی قدرت، مسیر جدیدی را رقم زد که در آن تنوع ملی به جای آنکه به رسمیت شناخته شود، تهدید تلقی شد.

همزمان با تحکیم دولت مرکزی، پروژه «یک ملت، یک زبان، یک فرهنگ» آغاز شد. فارسی به‌عنوان زبان رسمی انحصاری تثبیت شد و آموزش و ادبیات ملت‌های دیگر ممنوع گردید. هویت‌های گوناگون این سرزمین یا نادیده گرفته شدند یا با برچسب‌های تحقیرآمیز به حاشیه رانده شدند. سیاست‌های یکسان‌ساز پهلوی نه‌تنها مانع شکل‌گیری همزیستی عادلانه شد، بلکه پایه‌های تبعیض ساختاری را نیز پی‌ریخت. جمهوری اسلامی نیز به‌جای اصلاح این وضعیت، همان الگو را با شدت بیشتری ادامه داد و تنوع ملی را در چهارچوبی امنیتی تعریف کرد. نتیجۀ این مسیر، انباشت نارضایتی، بی‌عدالتی، توسعه‌نیافتگی تحمیلی بر مناطق غیرفارس و گسست سیاسی–اجتماعی عمیق میان ملت‌ها بود.

در برابر چنین تاریخی، حق تعیین سرنوشت معنایی بنیادی پیدا می‌کند. این اصل در حقوق بین‌الملل با صراحت بیان شده و بر این اساس استوار است که هر ملت باید بتواند آزادانه شکل حکمرانی مناسب خود را برگزیند. در جامعه‌ای مانند ایران، که چندملیتی‌بودن آن واقعیتی انکارناپذیر است، هیچ الگوی حکمرانی تنها زمانی مشروعیت می‌یابد که بر رأی مستقیم ملت‌ها تکیه داشته باشد. اکنون که بحث آینده سیاسی ایران به‌طور جدی مطرح شده، ضروری است مدل‌های مختلف حکمرانی نه فقط تعریف شوند، بلکه از منظر منافع و مضار آنها برای ملت‌های غیرفارس نیز ارزیابی گردند.

کنفدرالیسم
کنفدرالیسم بر اتحاد داوطلبانه واحدهای سیاسی مستقلی بنا می‌شود که هریک از آنها می‌تواند هویت، زبان، نهادهای سیاسی و سیاست‌گذاری داخلی خود را به‌طور کامل حفظ کند. نهاد مرکزی تنها وظیفه هماهنگی در حوزه‌هایی مانند تجارت، روابط خارجی یا امنیت مشترک را بر عهده دارد و مهم‌ترین ویژگی آن امکان خروج آزادانه از اتحاد است.

فواید کنفدرالیسم برای ملت‌های غیرفارس:
• حفظ کامل حاکمیت و جلوگیری از بازتولید تمرکزگرایی.
• تضمین قطعی حق زبان، آموزش، فرهنگ و مدیریت منابع.
• امکان رفع تاریخیِ بی‌اعتمادی ناشی از یک قرن سرکوب و اشغال.
• ایجاد سازوکاری که در آن ملت‌ها بدون ترس از سلطه مجدد، همکاری مشترک را تجربه می‌کنند.

معایب کنفدرالیسم:
• ثبات سیاسی ممکن است شکننده باشد، به‌ویژه اگر نهادهای مشترک ضعیف باشند.
• هماهنگی اقتصادی و امنیتی نیازمند توافق‌های پیچیده است.
• اگر اختلافات ریشه‌دار باشند، کنفدرالیسم ممکن است به جدایی کامل بینجامد.

فدرالیسم
فدرالیسم ملی–زبانی تنها شکل فدرالیسمی است که با واقعیت چندملیتی ایران سازگار است. در این مدل، تقسیم سیاسی بر اساس هویت‌های ملی شکل می‌گیرد و هر واحد فدرال حق اداره زبان، آموزش، فرهنگ، رسانه، مدیریت بخشی از منابع و قانون‌گذاری داخلی را به‌طور رسمی دارد.

فواید فدرالیسم برای ملت‌های غیرفارس:
• به‌رسمیت‌شناختن حقوق ملی بدون الزام به جدایی.
• ایجاد ساختار توزیع قدرت سیاسی و اقتصادی.
• امکان بازسازی مناطق محروم‌شده و مستعمره داخلی.
• فراهم‌کردن چارچوبی برای همزیستی عادلانه و پایان‌دادن به سیاست تک‌زبانی.

معایب فدرالیسم:
• در ایرانِ فاقد فرهنگ سیاسی دموکراتیک، خطر بازگشت تمرکزگرایی وجود دارد.
• نمونه‌های ناموفق مانند عراق، پاکستان یا اتیوپی نشان می‌دهند که فدرالیسم بدون تضمین‌های قانونی و نظارتی کارآمد نخواهد بود.
• اگر مرکز از لحاظ سیاسی یا نظامی قوی‌تر باقی بماند، ممکن است اختیارات واحدهای فدرال را محدود کند.

عدم تمرکز
عدم تمرکز نه یک نظام سیاسی، بلکه روشی برای تقسیم وظایف اداری است. در این الگو، دولت مرکزی همچنان صاحبان قدرت اصلی است و تنها بخشی از امور اجرایی را به مقامات محلی می‌سپارد. به همین دلیل، عدم تمرکز نمی‌تواند تضمینی برای هویت ملی، زبان، فرهنگ یا اختیار سیاسی ایجاد کند. استقبال برخی نیروهای مرکزگرا از این مفهوم نیز ناشی از همین ویژگی است؛ زیرا ظاهر آن اصلاح‌طلبانه است ولی در عمل تغییری در ساختار قدرت ایجاد نمی‌کند و همان نظم سیاسی پیشین را با چهره نرم‌تر حفظ می‌کند.

بررسی تجربۀ کشورهای مختلف نشان می‌دهد که حتی فدرالیسم، اگر بدون نهادهای دموکراتیک و فرهنگ سیاسی مشارکت‌محور اجرا شود، با شکست روبه‌رو خواهد شد. پاکستان از آن دست کشورهایی است که ساختار فدرالی‌اش در عمل تحت سیطرۀ ارتش و سیاست امنیتی مرکز قرار گرفت و ایالات نتوانستند از اختیارات قانونی خود بهره ببرند. فدرالیسم در این کشور بیشتر به یک قالب تشریفاتی بدل شد. اتیوپی نیز با وجود طراحی فدرالیسم قومی برای شناسایی ملیت‌ها، به‌سبب تمرکز قدرت در حزب حاکم و مداخلات امنیتی، به بن‌بست رسید. جنگ تیگرای نمونه روشنی است از اینکه فدرالیسم بدون آزادی سیاسی و رقابت سالم نمی‌تواند پایداری ایجاد کند. نیجریه نیز با چالش‌هایی همچون فساد و ضعف ساختاری روبه‌رو بوده و در نتیجه، فدرالیسم این کشور از تحقق استقلال واقعی ایالات بازمانده است. عراق پس از ۲۰۰۳ هم نشان داد که فدرالیسم بر روی کاغذ کافی نیست؛ اختلافات پایدار میان بغداد و اقلیم کردستان و ناکامی در توزیع عادلانه قدرت حاکی از این است که فدرالیسم در جامعه‌ای بی‌ثبات و فاقد فرهنگ سیاسی دموکراتیک نمی‌تواند مسئله ملی را حل کند.

فواید ادعایی عدم تمرکز:
• اصلاحات اداری بدون تغییر بنیادی در ساختار سیاسی.
• ممکن است کارآمدی خدمات عمومی را تا حدی افزایش دهد.

معایب عدم تمرکز برای ملت‌های غیرفارس:
• هیچ تضمینی برای زبان، هویت، آموزش یا فرهنگ ایجاد نمی‌کند.
• مسئله ملی را به‌طور کامل نادیده می‌گیرد.
• ابزار حفظ همان نظم سیاسی و فرهنگی تک‌ملتی موجود است.
• در طول تاریخ ایران بارها وعده داده شده اما هیچ‌گاه به معنای واقعی اجرا نشده است.
• نوعی فریب سیاسی است که به جای تقسیم قدرت، تنها ظاهر اصلاحات را حفظ می‌کند.

چرایی حساسیت برخی فارس‌ها
در ایران، فدرالیسم ملی–زبانی با حساسیت و مقاومت بخشی از نخبگان و جریان‌های سیاسی فارس‌محور مواجه می‌شود. یکی از دلایل این حساسیت، انکار چندملیتی‌بودن ایران است؛ زیرا فدرالیسم به‌طور ضمنی وجود ملت‌های مختلف را به رسمیت می‌شناسد، و این امر با روایت رسمی هویت ملی که بر یک زبان و یک فرهنگ تمرکز دارد در تضاد است. از سوی دیگر، فدرالیسم به معنای تقسیم قدرت است و ساختارهای متمرکز که از دهه‌ها تمرکز قدرت بهره‌مند بوده‌اند، این تقسیم را تهدیدی جدی تلقی می‌کنند. میراث تبلیغاتی پهلوی و جمهوری اسلامی نیز فدرالیسم را همواره به‌عنوان خطر تجزیه‌طلبی معرفی کرده است و این تصویر نادرست همچنان در حافظه سیاسی ایران باقی مانده است. افزون بر این موارد، فدرالیسم پیوند مستقیمی با حق تعیین سرنوشت دارد؛ زیرا با رسمیت‌بخشیدن به واحدهای ملی، امکان رجوع به رأی مردم دربارۀ آینده سیاسی فراهم می‌شود. همچنین، فدرالیسم ملی–زبانی برتری فرهنگی و زبانی موجود را به چالش می‌کشد و همین موضوع یکی از عوامل نگرانی جریان‌های مرکزگراست.

نقد برخی احزاب ملل غیرفارس
در مقابل این جریان‌های مرکزگرا، برخی احزاب متعلق به ملل غیرفارس نیز گاهی دچار خطایی معکوس می‌شوند. این احزاب گاه پیشاپیش نتیجه را مشخص می‌کنند و اعلام می‌کنند که تنها راه ممکن استقلال یا تنها شکل مناسب فدرالیسم است. با وجود اینکه این مواضع معمولاً از دل تجربه واقعی تبعیض و حاشیه‌نشینی رشد کرده‌اند، اما از منظر حقوق بین‌الملل با اصل حق تعیین سرنوشت سازگار نیستند. حق تعیین سرنوشت یک فرآیند انتخاب آزادانه است، نه نسخه‌ای که از قبل نوشته شده باشد. تصمیم نهایی باید در اختیار ملت‌ها باشد و احزاب، چه مرکزگرا و چه حاشیه‌ای، نمی‌توانند به جای مردم حکم صادر کنند۰

گزینه‌های قابل اتکا در صورت انتخاب زندگی مشترک
اگر ملت‌ها در یک روند آزاد، عادلانه و فارغ از فشارهای سیاسی تصمیم بگیرند که در چارچوب یک ساختار مشترک باقی بمانند، تجربه بسیاری از کشورهای چندملیتی و نیز تحلیل‌های نظری دربارۀ توزیع قدرت نشان می‌دهد که تنها دو مدل توانسته‌اند در عمل پاسخ‌گوی نیازهای ملت‌های متفاوت باشند: کنفدرالیسم و فدرالیسم ملی–زبانی. کنفدرالیسم از آن جهت قابل اتکا است که استقلال واقعی واحدهای ملی را حفظ می‌کند و همکاری سیاسی را تنها در حوزه‌هایی برقرار می‌سازد که خود ملت‌ها آن را ضروری می‌دانند. فدرالیسم ملی–زبانی نیز به‌جای تقسیم‌بندی‌های اداری، بر هویت‌های ملی و زبانی تکیه می‌کند و به همین دلیل قادر است زبان، آموزش، فرهنگ و بخش مهمی از سیاست داخلی را در اختیار خود ملت‌ها قرار دهد، در حالی که نظام تصمیم‌گیری مرکزی را نیز حفظ می‌کند.

در مقابل، مدل‌هایی مانند فدرالیسم استانی، که بر تقسیمات جغرافیایی موجود استوار است، عملاً هیچ سازوکاری برای شناسایی هویت‌های ملی فراهم نمی‌کنند و نه تنها مسئله ملی را حل نمی‌سازند، بلکه ممکن است تضادهای قدیمی را در قالب‌های جدید بازتولید کنند. عدم تمرکز نیز به دلیل وابستگی کامل آن به ارادۀ مرکز و نبود ضمانت حقوقی برای ملت‌ها، نمی‌تواند امنیت فرهنگی یا سیاسی پایدار ایجاد کند. از این جهت، چنین مدل‌هایی بیشتر ادامه شکل‌های قبلی سلطه هستند تا پاسخی به مسئله‌ای که ریشه در ساختار دارد.

در نهایت، آنچه از مجموع این بحث‌ها به‌دست می‌آید این است که حق تعیین سرنوشت تنها زمانی معنا و اعتبار خواهد داشت که خود مردم آزادانه تصمیم بگیرند. هیچ ساختار سیاسی، حتی مدل‌هایی مانند فدرالیسم یا کنفدرالیسم، اگر برخاسته از اراده ملت‌ها نباشند، مشروعیت ندارند. تجربه کشورهایی مانند پاکستان، اتیوپی، نیجریه و عراق نشان می‌دهد که فدرالیسم بدون آزادی سیاسی و بدون نهادهای قدرتمند دموکراتیک، نه تنها مسئله ملی را حل نمی‌کند، بلکه گاه به بحران‌های تازه می‌انجامد. آینده ایران نیز، اگر قرار است به سوی ثبات و عدالت حرکت کند، ناگزیر باید بر این اصل بنا شود که هیچ جریان سیاسی، چه مرکزگرا و چه اپوزیسیون، حق ندارد به جای ملت‌ها تصمیم نهایی را بگیرد. مشروعیت سیاسی تنها از رأی مستقیم مردم سرچشمه می‌گیرد و هر راهی که این اصل را دور بزند، دیر یا زود همان چرخه بحران را بازتولید خواهد کرد.

منابع و رجاعات:

• Siddiqa, Ayesha. Military Inc.: Inside Pakistan’s Military Economy. London: Pluto Press, 2007.
• Abbink, Jon. “Ethnic-Based Federalism and Ethnicity in Ethiopia: Reassessing the Experiment.” Journal of Eastern African Studies 5, no. 4 (2011): 596–618.
• Suberu, Rotimi. Federalism and Ethnic Conflict in Nigeria. Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 2001.
• Anderson, Liam. Federal Solutions to Ethnic Problems: Accommodating Diversity. London: Routledge, 2013.
• United Nations General Assembly. Resolution 1514 (XV): Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples. 1960.